O instituto do abono permanência é uma forma útil de prolongar o período de atividade de servidores experientes, gerando economia pelo período em que tal servidor não se aposenta e não é necessária, portanto, a contratação de novo servidor. Apesar dos referidos ganhos de economia, é importante ter como ponto de atenção a possibilidade de fluxos repentinos de aposentadoria.
Uma carreira em situação particularmente alarmante é a da Previdência, Saúde e Trabalho. Em 2017, havia 47.563 vínculos ativos na carreira, dos quais 21.655 recebiam abono permanência. Desde 2008, a proporção de servidores da carreira que estão sob abono permanência vem crescendo ininterruptamente. Em 2008, eram 14,5% e, em 2017, atingiram alarmantes 45,5% dos servidores ativos [...].
(A carreira Cargos de Nível Intermediário da Carreira da Previdência, Saúde e Trabalho – NI é, exceto o Ministério da Educação (MEC), a mais numerosa da administração pública federal.)
Concursos que contratam um grande número de servidores de uma única vez apresentam efeitos perversos:
Esta prática faz com que nem sempre sejam contratados os profissionais mais qualificados, uma vez que, quando há muitas vagas, o desempenho dos últimos colocados pode ser bastante inferior ao dos primeiros.
Além disso, fica mais difícil monitorar o estágio probatório de uma quantidade muito grande de profissionais, que acabam sendo efetivados não por desempenho, mas por decurso de prazo.
Por fim, como muitos servidores se aposentam em um período muito próximo, há o aumento da pressão sobre o sistema previdenciário, e dificuldade de compartilhamento de conhecimento entre os mais experientes e os recém-ingressados.
Dadas as projeções de aposentadorias nos próximos anos, o setor público passará, no curto e no médio prazos, por um período de renovação de sua força de trabalho. De acordo com projeções do Banco Mundial, realizadas a partir de dados fornecidos pelo Ministério da Economia (Gestão de Pessoas e Folha de Pagamentos no Setor Público Brasileiro: o que os dados dizem?), cerca de 26% dos servidores terão se aposentado até 2022. Se considerado o período até 2030, a estimativa de aposentadorias atinge cerca de 40% dos servidores. As projeções indicam, nesse cenário, que, em 2030, cerca de um quarto da folha de pagamentos do governo federal será para pagar servidores que ainda serão contratados.
A estabilidade de servidores públicos, tal como vigora no texto constitucional, constitui mesmo, [...] um instrumento de defesa em favor dos cidadãos e não em prol dos servidores. Trata-se de mecanismo que inibe e atrapalha o mau uso dos recursos públicos, na medida em que evita manipulações e serve de obstáculo ao mau comportamento de gestores ainda impregnados da tradição patrimonialista que caracteriza a realidade brasileira.
A constatação não pode, contudo, prestar-se a um paradoxo, porque, se implantada em favor da sociedade, não deve a estabilidade ao mesmo tempo agredir a sociedade que protege. A garantia não pode se prestar para justificar disfuncionalidades da máquina pública nem ser colocada como um empecilho à sua evolução.
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, com redação dada pela EC 19/98 ("Reforma Administrativa"). Título III: Da Organização do Estado. Capítulo VII: Da Administração Pública. Seção I: Disposições Gerais.
Art. 37, V:
as funções de confiança -- exercidasexclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo; e
os cargos em comissão -- a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei.
Destinam-se apenas a: as atribuições de direção, chefia e assessoramento.
Os cargos serão preenchidos; as funções serão exercidas. Os verbos ajudam a revelar a distinção entre os conceitos:
cargos [em comissão]: unidades completas de atribuições previstas na estrutura organizacional, e independentes dos cargos de provimento efetivo. [...] Independentemente da forma de provimento amplo ou restrito é um conjunto de atribuições de direção, chefia e assessoramento, sem qualquer correlação com a estrutura de cargos efetivos, de carreira. O elemento central do cargo em comissão é a questão confiança política;
funções [de confiança]: acréscimos de responsabilidades de natureza gerencial ou de supervisão, atribuídas a servidor ocupante de cargo efetivo, tendo como referência a correlação de atribuições. [...] Ou seja, uma adição de atribuições relacionadas com as atividades de direção, chefia e assessoramento às atribuições do cargo efetivo. [...] O conceito de função [...] é inconcebível sem a correlação entre as atribuições técnicas e gerenciais vinculadas às competências de uma unidade organizacional: [...] não havendo essa estreita correlação entre as competências da unidade organizacional, as atribuições do cargo efetivo, e as atribuições de direção, chefia e assessoramento, estaremos diante de um conjunto de atribuições distintas que constituem, de fato, outro cargo.
[...] Não há grande novidade no inciso V do art. 37 da Constituição comparativamente às categorias e conceitos vigentes antes de 1988: a legislação dos cargos de 1970 [(Plano de Classificação de Cargos - PCC)] já continha, essencialmente, as categorias de cargos em comissão e funções de confiança, apenas com outras denominações específicas (cargo de confiança e função gratificada) para segmentos de atribuições com níveis de responsabilidade distintos dentro das organizações públicas -- os Grupos DAS e DAI.
Onde termina um e começa o outro?
Um dos grandes problemas para regulamentar o inciso V do art. 37 da Constituição é justamente a definição dos níveis de direção e assessoramento estruturados com base nos cargos em comissão e os níveis de direção, chefia e assessoramento que devem ser estruturados com base em funções de confiança.
Consolidada a premissa, é preciso introduzir a abordagem da matéria por um aspecto que parece não ter merecido a devida atenção por parte dos elaboradores da proposição em apreço. [... H]ouve um equívoco de origem [...]. Alude-se a que não se poderia ter partido da premissa que foi tomada como base, a de que havia necessidade de uma total ruptura do sistema administrativo introduzido pela Constituição de 1988. O que ocorreria, se o texto original fosse acatado, seria exatamente este: a administração pública brasileira recomeçaria do zero, como se não pudesse ser beneficiada ou prejudicada nem por suas qualidades nem por seus defeitos.
O resultado concreto seria a colocação de todos os atuais servidores em um regime em extinção, como se nenhuma contribuição mais pudessem dar para o futuro da administração pública. [...] Mais de dez milhões de brasileiros, [...] seriam colocados em uma situação esdrúxula, como se não lhes restasse mais do que aguardar a aposentadoria e o dia em que o último dinossauro estaria extinto. Um servidor jovem, admitido na véspera da introdução do novo regime, seria equiparado a outro com muito mais experiência, não porque este transmitiria seus ensinamentos ao colega, mas porque a ambos o futuro seria resumido a um processo de extinção lento e angustiante.
É comum a existência de prêmios salariais nos mais diversos países e, em média, um servidor público brasileiro recebe 19% mais do que trabalhadores do setor privado, o que está em linha com o prêmio salarial na amostra disponível de países, de 21%:
No caso do funcionalismo municipal, não há prêmio salarial.
Os servidores públicos estaduais brasileiros têm um prêmio salarial de 36%, o que ainda é muito alto se comparado a países semelhantes da região e ao nível da renda per capita, e está muito acima dos níveis da OCDE.
Em uma comparação de prêmios salariais do setor público em 53 países, o dos servidores federais brasileiros, de 96%, aparece como o mais alto da amostra [...]. - alto prêmio salarial dos servidores públicos federais.
Fonte: Worldwide Bureaucracy Indicators, World Bank Bureaucracy Lab.
[...]
Utilizando dados mais precisos e atualizados para o Brasil a partir da RAIS, estima-se que:
os servidores públicos federais tinham em 2017 salários 96% maiores que trabalhadores do setor privado formal;
servidores públicos estaduais, 16%, em média;
Servidores públicos municipais tinham salários similares ao do setor privado, em média.
Servidores públicos como um todo tinham, em média, salários 8% maiores que trabalhadores similares do setor privado.
Os critérios mais comuns de progressão na carreira não estão orientados ao desempenho, mas sim ao tempo de serviço ou obtenção de titulações acadêmicas. Em geral, os servidores progridem na carreira com base no tempo de serviço (como anuênios, triênios e quinquênios), obtenção de titulações acadêmicas ou certificados de cursos de formação continuada. Nesses casos, não há a garantia de que os conhecimentos adquiridos serão aplicados ao cotidiano de trabalho do servidor e levarão a melhores resultados.
Impõe-se o estabelecimento de uma estrutura piramidal em que apenas uma proporção de servidores progrida para níveis mais altos e com base no desempenho do seu trabalho. Tal política também está associada à economia fiscal e apresenta incentivos que podem levar a uma melhor prestação de serviços à população.
Atualmente, o setor público oferece geralmente altos salários iniciais para atrair candidatos qualificados, mas tem pouco espaço para recompensar os funcionários com melhor desempenho ou atrair profissionais qualificados do setor privado. O ideal seria ter uma estrutura salarial que combinasse salários iniciais menores com maior flexibilidade para pagar mais com base no desempenho e na experiência. Isso permitiria ao setor público manter os funcionários com melhor desempenho e atrair profissionais no meio da carreira.
Em cerca de 15% das carreiras da administração pública federal, o salário inicial é menor que R$ 5.000,00. No caso de carreiras jurídicas, o salário inicial chega a mais de R$ 23.000,00. Tal situação leva a um esquema de incentivos perverso em que o principal esforço do candidato ao serviço público se dá no processo seletivo para entrar em determinada carreira. Uma vez admitido, seu salário inicial já é bem alto e, em alguns casos, sem perspectivas de grandes aumentos fruto de seu esforço.
Até o início de 2019, sete estados já haviam declarado estado de calamidade financeira, o que está refletido diariamente no atraso de pagamento de salários e na queda da qualidade dos serviços prestados à população. No âmbito do governo federal, com a edição da Emenda Constitucional 95 [(Novo Regime Fiscal)], o aumento real de quase 3% ao ano com despesa de pessoal requer que sejam cortados recursos em outras áreas, também com impacto direto na disponibilização de serviços à população.
[... A] redução da taxa de reposição de servidores, à medida que os da ativa se aposentem, e a queda da taxa de reajuste salarial não são suficientes para que os estados voltem a cumprir o limite de 60% da Receita Corrente Líquida alocada com despesas de pessoal conforme previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. Políticas adicionais precisam ser empregadas e, o elevado número de aposentadorias esperadas para os próximos anos, constitui uma janela de oportunidades para reformas administrativas significativas.
Reduzir gastos com a folha de pagamentos do governo federal é crucial para ajustar as despesas ao teto constitucional fruto da Emenda Constitucional 95 [(Novo Regime Fiscal)]. As despesas com servidores públicos federais são o segundo maior grupo de gastos do governo federal, atrás apenas dos gastos com o Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Junto de uma inevitável reforma do sistema previdenciário brasileiro, reformas que reduzam o gasto com pessoal são um importante instrumento para garantir que outras despesas prioritárias ao desenvolvimento do país possam ser mantidas. Ademais, é possível associar economias fiscais com ganhos de eficiência na gestão de recursos humanos no governo federal.
Há um grande contingente de servidores que estarão em condições de se aposentar nos próximos anos. [...] Até 2030, prevê-se que cerca de 40% dos servidores terão se aposentado [...]. Tal situação, aliada aos altos números de servidores sob abono permanência na administração pública federal, configura uma janela de oportunidades para uma reforma administrativa do Estado.
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Estima-se que, nos próximos anos, muitos servidores estarão em condições de se aposentar e há, desde já, um grande contingente sob abono permanência. Tais condições tornam os anos vindouros uma janela de oportunidades para reformas de pessoal e de folha de pagamentos. A racionalização do sistema de carreiras, aliada a reformas que reduzam salários iniciais e alinhem a progressão em carreira com desempenho e experiência, é capaz de aliar ganhos de eficiência e redução de gastos, com impacto já nos próximos anos.
Apesar de contar com uma força de trabalho profissional e altamente qualificada, a percepção do cidadão, corroborada por indicadores diversos, é a de que o Estado custa muito, mas entrega pouco. O país enfrenta, nesse sentido, o desafio de evitar um duplo colapso: na prestação de serviços para a população e no orçamento público. A estrutura complexa e pouco flexível da gestão de pessoas no serviço público brasileiro torna extremamente difícil a sua adaptação e a implantação de soluções rápidas, tão necessárias no mundo atual, caraterizado por um processo de constante e acelerada transformação. Torna-se imperativo, portanto, pensar em um novo modelo de serviço público [...].
[...]
Estudo do Banco Mundial (Um Ajuste Justo: Análise da eficiência e equidade do gasto público no Brasil), publicado em 2017, já evidenciava que o gasto público é engessado em categorias como folha de pagamento e previdência social, deixando pouco espaço para despesas discricionárias e de investimento. Mais recentemente, em outubro de 2019, novo estudo do mesmo Banco (Gestão de Pessoas e Folha de Pagamentos no Setor Público Brasileiro: o que os dados dizem), ao analisar dados sobre a folha de pagamentos do Governo Federal e de seis Governos Estaduais, corroborou a existência de uma série de distorções nos gastos com pessoal. [...] O gasto público com pessoal [...] representa a segunda maior despesa da União, atrás apenas da Previdência.
